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，就要逼出一个全国最高政府来，何况邦联的现状还有那么多的不能令人满意。谢斯起义后，马萨诸塞曾向邦联求援，国会却迟迟不能做出反应。当然没有办法的。邦联议会是那样的软弱无能，没有威望，以至于它1785年的主席约翰汉考克竟然不屑于到纽约去主持工作，而1786年的主席戴维拉姆齐则不得不亲自给一些邦的首脑写信，恳请他们尽快派代表来参加会议。因为到开会时，13个邦竟然只来了7个邦的代表。戴维拉姆齐警告说，如果各邦继续对议会持蔑视态度，我们的邦联就会被扼杀，随之而来的将是无政府状态和无休止的内战，直到有一天，一个未来的恺撒大帝把我们的自由掠夺一空，或者我们自己沦为欧洲政治的玩物！
1789年的纽约华尔街，街尾是当时那儿最漂亮的教堂特尼提教堂
邦联议会这个维持会，还能维持下去吗？
所以，制宪会议没开两天，就通过了建立全国最高政府的决议，显然不是没有原因的。问题是，这样一来，动作就大了。
我们知道，建立一个全国最高政府，就意味着建立一个最高权力中心。根据本次会议5月30日的决议，这个权力中心应该是三权分立的。因此，就必须有一个最高立法机构，一个最高行政机构，还要有一个最高司法机构。这就和邦联条例相抵触。邦联条例是禁止设立法庭的，也是不设行政长官的。为什么呢？因为邦联不过是独立各邦出于良好愿望的契约性联盟。相互之间，讲的是诚信和自愿。如果有纠纷，也只能仲裁，不能审判。这是邦联不设法庭的道理。同样，盟邦之间，邦邦平等，顶多有盟主，不能有君主。这是邦联不设行政长官的道理。邦联议会虽然有主席，但那是维持秩序的，不是国家元首。因为美利坚合众国是13个邦的邦联，不是合为一体的一个国家，又哪来的元首？显然，要解决最高行政机构和最高司法机构这两个问题，都必须从根本上改变政治体制，不能再维持邦联制度。这可不是对邦联条例修修补补就能奏效的。
建立最高立法机构也如此。
最高立法机构表面上看问题不大，扩大邦联议会的权力或提升其地位即可。但具体操作起来，却问题多多。比方说，这个最高立法机构应该实行一院制还是两院制，就是个问题。当时的13个邦，有12个是实行两院制的，只有宾夕法尼亚是一院制。实行两院制的虽然是多数，邦联议会却又是一院。所以，如果继续实行一院制，则全国和地方不统一；如果改行两院制，就要对邦联议会动手术。这就是一个麻烦。
更麻烦的是，邦联议会的决议对各邦其实没有约束力。这就和最高立法机构的要求相去甚远。为什么没有约束力呢？因为邦联议会是根据邦联条例建立的，而邦联条例又是由没有立法权的大陆会议制定的。它不像许多邦的宪法那样经过了批准与授权，因此它并不高于各邦的宪法。邦联条例不高于各邦宪法，依据邦联条例建立的邦联议会也就无法高于各邦议会。显然，要使新的议会成为最高立法机构，就必须有一个新的、高于各邦宪法的条例。这个条例既然是比各邦宪法还要高的，那它就不能再是什么条例，而只能是宪法──美利坚合众国宪法。
第二次大陆会议投票决定宣布独立。这是18世纪英国画家罗伯特派恩的作品
实际上，只要是建立全国最高政府，无论是建立最高立法机构，还是建立最高行政机构和最高司法机构，都需要一部宪法，一部能够代表人民授权的最高法。我们知道，获得最高权力有各种办法，比如宫廷政变和武装斗争。前者可谓巧取，后者可谓豪夺。不过费城会议的代表们好像都没有这个意思。他们要解决的问题也不是夺权，而是授权。即便要夺权，也只是夺各邦之权授之于全国最高政府。这就不能靠战争或政变，只能靠立法，尽管后来有人（比如史学家约翰伯吉斯和布鲁斯阿克曼）讽刺说，费城会议代表们的行动如果出于朱利叶斯或拿破仑之手，他们一定会宣布政变；而所谓制宪云云，则不过是不允许我们将其看作一场反革命武装政变而已（请参看卢周来关于美国宪法的神话与真相一文）。但不管怎么说，要用新的全国政府取代旧的邦联议会，就非重新立法不可。
因此，当本次会议迈出了应该建立全国最高政府这一步后，它就不能不再迈出第二步──把自己从修订条例的会议变成制宪会议。
问题是，它有权这样做吗？