第265章 检察侦查，能否将成为监督监察机关的手段

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    对公权力的制约是亘古不变之真理。自监察体制改革以来，如何监督监察机关一直是久拖未决之痛点、难点。

    虽然中央纪委国家监委在各类场合三番五次地公开声明要坚决查处执纪违纪、执法违法、失职失责行为，切实解决“灯下黑”问题，但从权力制约的法治规律出发，显然不能以内部程序控制机制的存在为由来主张不对监察机关施以必要的外部约束。

    “监察委员会的权威和效率绝对不会因为受必要的监督制约而降低，只会因为有效监督制约的存在和随之而来的公信力的形成而更具权威、更有效率”。

    就法理来讲，无论是监察委员会围绕“司法裁判”展开的对国家公职人员职务犯罪的预防、调查活动，还是围绕“公共行政”展开的对国家反腐败有关法律规范执行的其他活动，都理应属于检察机关法律监督的范畴。

    事实上，检察机关在监检衔接或者其他法律监督活动中均可以发现监察人员违法行为的案件线索，所缺乏的是刚性处理这些线索的监督手段。在完善党和国家监督体系背景下，在后续的改革中可以以“监督型”侦查为抓手，通过修改相关法律明确检察机关对监察机关的监督地位。

    一是将监察人员纳入检察自行侦查管辖范围。目前来看，在监察机关调查职务违法犯罪前提下，检察机关发现监察人员涉嫌职务违法犯罪的，只能将案件线索移送监察机关处理，但这种内部调查具有相当的局限性。

    从立法论的角度设计，可考虑修改相关法条，将法律监督过程中发现监察人员在行使职权过程中具有非法拘禁、非法搜查、刑讯逼供等犯罪行为的纳入检察自行侦查的立案范围。具体来说，可在《刑法》第238、245和247条等后增设“上述对于司法人员的相关规定也适用于监察人员”条款。

    二是利用机动侦查监督监察立案。立案是监察调查的开端，也是追究职务犯罪嫌疑人法律责任的必经程序。长期以来，我国实践中一直存在着大量通过不予立案的方式来非罪化处置涉嫌行贿的涉案人员的现象。

    除此之外，亦有一些地方的监察机关因为各种现实阻力对相关监察对象选择性立案或该立案不立案。现有立法并未授予检察机关对监察机关进行立案监督的权力，但在权力本质并无太大差别的情况下，既然刑事立案监督权力属于检察机关，在没有的更优选择情况下，监察立案监督权力自然也理应属于检察机关。

    建议相关立法增设检察机关在发现监察机关不宜立案、不立案或者拖延立案，发出纠正通知书但仍然没有立案的情况下，就可以直接立案侦查的规定，通过发挥机动侦查“调查的再侦查”的优势，强化检察机关对监察立案的监督。

    三是落实补充侦查对监察调查的监督制约作用。在监察调查结束后，检察机关在审查起诉环节具备充分的审查权，具体表现为不起诉和补充侦查（包括退回补充调查和自行补充侦查）。

    与一般刑事案件中退回补充侦查和自行补充侦查的任择式立法选择不同，监检衔接的过程中职务犯罪案件以应当退回补充调查为优先选择，但这并不意味着自行补充侦查应被理所应当地视为一种备而不用的权力。

    困难之处还在于，在当前法律规定下检察机关认为需要退回补充调查的,应报上级人民检察院批准,上级人民检察院作出决定前,还应当与监察委员会进行沟通协商,这实际上赋予了监察机关对退回补充调查的参与决定权，严重掣肘了检察机关的监督效能。

    在制约监察机关，保障被调查人合法权利方面，检察机关自行补充侦查有着天然的优越性。检察机关为了使案件符合庭审证据标准和要求，排除非法证据的决心较高。

    实践中，让监察委补充罪轻尤其是无罪证据是殊为不易的。在监察委拒绝或者怠于补充调查时，检察机关在自行补充侦查活动中除对非法证据依法进行排除外，还可以补充无罪或者罪轻证据，从而保障被调查人的合法权益。