第269章 国务委员任免权浅析

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    最近的某热点新闻牵扯出了一个很有意思的宪法实务问题——全国人大常委会可否任免国务委员呢？在该新闻刚刚报出时我就与朋友聊到了相关人事任免案的此特别之处，后发现许多境内外媒体或自媒体都对此问题有所关注或分析，但都不是那么清晰、可靠。笔者于7月25日和7月27日分别发了两条朋友圈动态来从学术角度讨论这一问题，现将两则朋友圈动态进行一定的编辑、整合，形成此文，以与诸位学友商榷。

    全国人大常委会可否任免国务委员？

    很多媒体都注意到被免职的外长同时在今年3月还被全国人大任命为了国务委员（以下简称“国委”），但此次免职并不涉及国委这个更高级别的职务，就有朋友问是不是全国人大常委会（以下简称“全人常”）无权罢免国委呢？其实这个问题原本是很清晰的，但在前年全国人大组织法修改后出现了一些争议。

    仅从我国《宪法》第六十七条第（九）项来说，全人常只能任免国务院的部长、委员会主任、审计长、秘书长，并不包括任免国务委员。但是2021年全国人大组织法修正加入了全人常任免国务院除总理外全部组成人员的规定（完全新增，以前没有），出现了一定程度上与宪法的冲突。

    宪法第六十七条第（九）项

    从类推解释角度说副总理、国委与秘书长都是国务院常务会议的组成人员，理论上级别差别不大，既然宪法规定全人常可以任免秘书长，那么也可以解释为类推适用至同为国常会组成人员的副总理和国委。虽说宪法没有禁止类推解释，但是此种解释不能明显与文义相悖，特别是作为公法的宪法具有授权法和限权法的功能，在对其进行解释时必须注意到不能对其授权条款作过于空泛和扩张的解释，否则会削弱其控权效果。尽管副总理和国委在级别上与秘书长相近，但三者的宪制地位和性质完全不同，不能进行类推解释。

    而从全国人大组织法的修正过程看，笔者翻阅了2021年第三号全国人大常委会公报及过往立法资料，发现涉及争议的第三十一条在立法审议中完全没有受到立法者的特别关注，所以笔者高度怀疑是修正草案的起草者在立法过程中误记了宪法的内容，导致修正草案出现了明显文本上的错误，但因这一条款不是重点，所以问题就一直被忽略了。该条款自全国人大组织法修正草案获表决通过至今都未被适用过，我们可以善意推断，该条款在实务中有被激活的可能性时经立法机关仔细审议发现了其存在与宪法冲突的情况，故在实践中冻结了这一条款的适用。

    综合上述两方面的分析，笔者认为对全国人大组织法的相关条款应该作合宪性限定解释，将全人常任免范围限定于宪法的明确规定，故而全国人大常委会无权任免国务委员。

    2021年新修正后的《全国人民代表大会组织法》第三十一条，与宪法第六十七条的规定存在明显差异。

    对2018年宪法先例的分析

    部分学友可能会反对我的上述结论，因为很多媒体和朋友都注意到了2018年全人常作出的《全国人民代表大会常务委员会关于撤销》（以下简称“该决定”），该决定由全人常作出，撤销了时任相关职务。说实话，这一决定初看让我大感震惊，因为当时全国人大组织法甚至没有关于国务院组成人员任免的相关规定，说明全人常是依据宪法作出的如此决定。

    不过，笔者认为该决定并没有推翻上文的法律分析，反而证成了上文的观点。因为从宪法惯例看，翻阅全国人大常委会公报会发现全人常对国务院组成人员的任免决定所使用的字眼是“决定任免”，如果某人被免去其职务，通常实务中使用的法律术语为“免职”而不是“撤销”。且根据《宪法》第六十七条第（九）项之规定，提请全人常决定国务院部分组成人员任免的权力属于总理，但2018年的该决定则是由委员长会议提请作出。也就是说在该决定中全人常行使的不是人事任免权，而是重大事项决定权（或监督权），这也侧面印证了笔者之前说全人常无权任免国委的观点。

    但即便全人常在作出2018年的这一决定时避开了任免权的适用，笔者仍然认为该决定的合宪性存疑。全人常不是宪法上的最高国家权力机关，不享有兜底性职权，其权力除宪法明文规定外只能来自全国人大直接授权。但一方面，纵观宪法第六十七条，很难看出全人常基于重大事项决定权而作出撤销国委职务决定的依据何在；另一方面，国委根据宪法由全国人大决定任免，因而对其职务之撤销不能说是对国务院作出之决定、任命的撤销，全人常更无权监督和撤销全国人大的决定。唯一说得通的是该决定基于全人常对国务院工作的监督权[《宪法》第六十七条第（六）款]而作出，虽然国委是全国人大任命，但毕竟是作为国务院组成人员进行履职，当其不称职时，撤销其行政职务当然也是广义监督权的题中之义。但问题在于这样的宪法先例不可随意开启，虽然免去（撤销）公职人员职务确实也是监督的一种方式，但如果以行使监督权的名义扩大任免权范围，那么宪法关于任免权范围的规定就实际上被架空了，其区分不同机构职权范围的意义也就消失了。根据宪法解释的基本原理，宪法条文之间是不可能发生冲突的，或者换句话说在对宪法的不同条文进行解释时不能选择会使宪法条文间相互冲突或消解彼此效力的解释方法，宪法对于全人常的人事任免权力范围规定是明确的，那么以扩大解释监督权的方式将免去国委职务的权力纳入全人常的宪法权力范围就与《宪法》自身对全人常任免权的清晰、有限之规定产生了冲突，故而此种扩大解释是明显违宪的宪法解释方法。

    由此我们也可以得出结论——全国务委员职务的决定本身具有违宪之虞，不能作为未来宪法实务遇到类似问题时的可参考先例，目前仍然没有合理的解释方法可以说明全人常任免国委是符合宪法规定的。