第312章 反腐败境外追赃法律机制的实践困境与规范因应 (1/2)

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    【内容摘要】反腐败境外追赃法律机制应具备实效性和长效性，立足于解决境外追赃实践难题，着眼于长效法律机制的建立。但是，从境外追赃执法和司法实践来看，资产跨境转移监测法律的实效性不足，境外承认与执行违法所得没收裁判的实践效果不佳,跨境资产返还中资产分享激励作用不明显。腐败资产跨境转移资追踪难、识别难，我国国内法律制度和域外法治缺乏协调性以及资产流入国法律制度差异等是实践困境产生的重要因素。有必要强化资产跨境转移监测法律的适用力度，拓展境外承认与执行违法所得没收裁决的规范依据，建立健全境外追赃资产分享机制，以提升境外追赃法律机制的实践效果。

    【关键词】境外追赃 反洗钱 违法所得没收 资产分享

    文章来源：《政法论丛》2023年第4期

    因篇幅所限，省略原文注释及参考文献。

    反腐败境外追逃追赃工作是我国反腐败战略的重要组成部分,是反腐败零容忍政策的实现途径和重要体现，对于挤压腐败犯罪生存空间、震慑潜在的腐败分子等具有重要意义。实践中，成功追赃对于追逃至关重要，可以彻底摧毁外逃人员在境外生存的物质基础和意志基础，促使其早日归案。党的二十大报告中也提出：“深化反腐败国际合作，一体构建追逃防逃追赃机制”。

    随着全球一体化进程推进，各国之间经贸往来日益频繁，资产跨国流动手续日渐简易，资金跨境转移具有极强的隐蔽性和流动性，犯罪分子能够轻易将犯罪所得进行转移和洗白，从而增加了境外追赃的困难。较之于境外追逃，境外追赃在实践中面临更多、更复杂的法律困难。我国高度重视境外追赃法律制度的建设，从腐败资产跨境转移监测，外逃人员境外违法所得的没收，到跨境资产的返还等等，初步建立了境外追赃法律体系，这些法律制度相互配合，服务于境外追赃工作的现实需要，构成了境外追赃法律机制。但是，相关法律制度在实践中面临现实困境，制约了境外追赃的深入开展。有必要进一步促进相关法律制度的完善，推动境外追赃法律机制的实施成效。

    一、反腐败境外追赃法律机制的实践目标

    法律的生命力在于实施。反腐败境外追赃法律机制不是静态的法律规范，应通过相关法律制度的实施来实现有效追回境外赃款赃物的规范目的，从而推动建立境外追赃的长效法律机制。

    （一）反腐败境外追赃法律机制的实效性

    法律规范的实效性是指制定法在社会生活中被执行、适用、遵守的实际情况。任何社会规则均是将一般性目标设定在发挥效力以期对其调整的社会关系和社会组织成员的行为进行有效规制。规则的实效性极大地影响着规则的效力。法律规范的实效性是法律规范实践运行的基本目标。因此，这就要求法律规范在实践运行过程中具备实效性，只有这样才能够实现立法的预设目标。即使法律规范规定得宏伟壮观，但是在法律实践中如果无法实现规范预期目标，也只是一种形式的宣告。

    就境外追赃法律机制而言，立法者制定相关法律制度有其规范的预期目标。总体而言，境外追赃法律机制的预期性体现在通过法律制度的实践运行有效追回腐败分子转移到境外的犯罪资产，这就需要相关法律制度在境外追赃执法和司法活动中发挥其实效性。具体到不同的法律制度，有其微观的法律实施目标。例如，反洗钱法律制度在于跟踪、识别犯罪资产；违法所得没收程序的设立在于通过没收裁决实现我国对于境外犯罪资产的司法管辖，等等。但是，法律制度预期目标的实现取决于法律制度的实效性。而法律规范实效性依赖于法律规范内容的合理性、法律制度整体的有效性以及其他相关社会因素。

    因此，发挥境外追赃的法律机制的实效性，至少需要具备以下条件：其一，法律制度在规范内容上具有合理性。法律规范不仅需要在逻辑体系、立法技术等方面具有合理性，而且在立法内容上也应能因应境外追赃的现实需求。例如，近些年来，境外资产转移的手段多样，方式隐蔽，加之各国之间法律制度存在较大差异，给我国的境外追赃工作带来了严峻的法律挑战。因此，有关反洗钱的法律制度若需要发挥其实效性，就应当能够应对洗钱犯罪的最新动向和趋势，实现对犯罪资产追踪、识别的立法目的。其二，法律制度整体上应当具有协调性，也即相关境外追赃的法律制度应当是统一、协调、相互配套的。境外追赃工作涉及刑事案件侦查、起诉、审判和执行等刑事诉讼程序各个阶段以及对外开展国际司法合作等活动，单独依靠某一部门或者某一部法律是无法实现境外追赃的目的。这就需要法律制度在整体上具有协调性，以发挥相关法律制度的合力。境外追赃法律机制的实效性依赖于相关法律制度的配套支持。

    （二）反腐败境外追赃法律机制的长效性

    境外追赃法律机制作用的发挥不仅仅依靠国内法律规范实施，由于其还涉及到境外追赃的国际合作，相关法律机制作用的发挥在一定程度上还需要提供国际合作主体的积极配合。在境外追赃的过程中，国际合作的双方有时是两个法律传统、社会制度、法律理念都存在巨大差异的国家，如果没有推动法律制度正常运行的“动力源”，相关境外追赃法律机制无法实现其法律规范目标，或者是相关法律制度在不同国家或者不同个案中，其实施效果差别很大。因此，这就需要反腐败境外追赃法律机制具有长效性，以保证境外追赃工作具有持续性。

    国际社会上经过实践检验、得到多数国家认可的境外追赃方式和方法，由于能够最大限度地凝聚国际合作共识，也就较大程度上得到相关国家的支持和认可。例如，资产分享制度作为境外追赃中的经济激励机制，对于鼓励和促进各国开展资产追缴合作、共同打击跨国犯罪，有效解决被没收犯罪资产的处置问题具有重要的作用，资产分享目前已经成为世界范围内境外追赃的惯常做法。美国、英国、加拿大、澳大利亚等国建立起了较为成熟的资产分享规则。如果我国法律制度不能符合国际发展的趋势，不能建立相对应的境外追赃规则，则会在一定程度上影响赃款赃物没收与返还的国际合作。因此，建立追赃长效机制需要构建起符合国际社会规则的法律制度。

    如果能够将相关国际追赃方式予以法治化，一方面，由于遵循相关国际规则，能够较大程度上得到相关国家的承认，促进追赃的顺利进行；另一方面，也能够促进国与国之间的法治信任，为境外追赃的良性循环奠定基础。在办理境外追赃案件过程中，相关凝聚国际共识的法律机制的建立能够增强办案人员的法治意识和规则意识，对外遵守国际惯例和他国法律，对内依法调查取证、严格依法处置，促进追赃工作法治化、规范化、专业化发展。这样使得国际合作被请求国感受到了我国开展国际合作的强烈意愿和诚意，并且建立起对我国法治的高度信任，那么追赃国际合作就较为容易实现。经过数次或者长时间合作后，将彻底赢得对方对于我国刑事法治的信任和尊重，这种信任和尊重对于以后我们开展境外追赃以及其他各类司法合作具有重要示范意义，从而为双方的长期合作奠定坚实基础，推动境外追赃工作的良性循环。因此，我们国家在发展境外追赃法律机制过程中，立足中国现实问题的同时，应吸收借鉴国际社会境外追赃的共识性制度，着眼于长效法律机制的建立。

    二、反腐败境外追赃法律机制的实践困境

    近年来，我国积极推进境外追赃法治化建设，建立了相对完善的境外追赃法律机制。但是，境外追赃相关法律制度的实施效果差强人意，难以有效应对境外追赃的现实挑战，长效法律机制的作用发挥受限。

    （一）跨境资产转移监测法律制度的实效性不足

    对非法资产转移的有效监测，不仅是阻断赃款赃物外流的有效途径，也是开展境外追赃工作的基础条件。目前，我国相关法律中初步建立了资产转移监测的制度规范。我国《反洗钱法》等法律、《外汇条例》《个人存款账户实名制规定》等金融监管行政法规和《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》《金融机构客户尽职调查和客户身份资料及交易记录保存管理办法》等行政规章对跨境资产转移监测进行了规定，构成了我国资产跨境转移监测的法律规范体系。但是，从目前相关规范的实施效果来看，相关跨境资产转移监测法律规范的实效性存在不足，这主要体现在以下两个方面：

    其一，跨境反洗钱资金监测主要集中在金融机构，对特定非金融机构的资金跨境转移监测的力度不够，难以符合资金跨境转移的新趋向。随着我国金融体系的发展，非金融机构在我国金融体制中发挥重要作用。一些犯罪分子逐步将洗钱活动由传统的金融系统转向房地产公司、律师事务所、会计师事务所、贵重金属交易等特定非金融行业和职业，进一步增加了反洗钱工作的难度。虽然，我国《反洗钱法》第3条将特定非金融机构也作为反洗钱的义务主体。但是，由于对非金融机构的范围、法律责任等缺少明确规定，导致在实践中对非金融机构的反洗钱监测的关注度不高。在既往较长时间内，我国倾向于重视对金融机构的反洗钱工作，出台了《金融机构客户尽职调查和客户身份资料及交易记录保存管理办法》《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》《关于进一步严格大额交易和可疑交易报告填报要求的通知》等法律规范，相关法律规范适用主体主要为金融机构，针对非金融机构的资金监测制度尚未有效建立。2019年4月17日，金融行动特别工作组（FAtF）公布的《中国反洗钱和反恐怖融资互评估报告》中就明确指出，特定非金融行业（如房地产、律师、会计师等行业）反洗钱监管缺失，特定非金融机构普遍缺乏对洗钱风险及反洗钱义务的认识。2022年11月金融行动特别工作组（FAtF）发布的《中国第四轮反洗钱互评估第3次后续报告》再次指出，我国在实施特定非金融机构和职业客户尽职调查和可疑交易报告方面依然不合规。

    其二，我国向境外国家提起的反洗钱情报协查请求数量偏少。在反腐败境外追赃方面，需要外国反洗钱情报机构提供协作，才能精准跟踪和掌握境外涉腐资产的流向。我国《反洗钱法》第五章“反洗钱国际合作”专章规定了包括交换有关的信息和资料等反洗钱国际合作事宜。迄今为止，到我国也已与60余家境外反洗钱情报机构签署了反洗钱情报合作协议。但是，从近3年我国向境外国家提起的反洗钱情报协查情况来看，请求数量偏少且不成比例。据中国人民银行发布的年度《反洗钱报告》披露：2021年全年，我国反洗钱机构接收36个国家和地区金融情报机构发来情报信息425份，而向境外对口机构发起国际协查只有70份；2020年全年，我国反洗钱机构接收39个国家和地区金融情报机构发来情报信息413份，而向境外对口机构发起国际协查只有45份；2019年全年接收35个国家和地区金融情报机构发来情报信息604份，向境外对口机构发起国际协查只有30次。可见，我国向境外机构发出的反洗钱情报协查请求的数量偏少，且明显低于接收的协查请求，存在协助外国调查多、请求外国调查少的现象。而针对转移到境外资产的跟踪和识别，需要资产所在国提供协查。反洗钱情报协查数量偏少会在一定程度上削弱我国境外资产转移监测的实际效果。

    （二）境外承认与执行我国违法所得没收裁决的实践效果不佳

    我国刑事诉讼法于2012年修订时，在第五编“特别程序”中增设了“犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件违法所得的没收程序”。该程序的重要立法目的之一在于解决外逃腐败犯罪人员的犯罪资产追缴的问题。在立法中确立不以定罪为前提的违法所得没收程序，就外逃人员涉及的赃款赃物进行审理，有助于及时切断外逃人员赖以生存的“营养源”，积极开展国际刑事司法合作，追回转移到境外的腐败资产。违法所得没收程序是我国目前开展境外追赃工作的主要法律依据。但是，在境外追赃过程中，涉案资产毕竟在境外，基于司法主权的原则，我国无法在境外直接执行中国司法机关作出的相关没收裁决。因此，违法所得没收程序发挥境外追赃功能的核心在于没收裁决能够在境外得到承认与执行。然而，从实践效果来看，境外国家承认与执行我国违法所得没收裁决的效果却并不理想，违法所得没收程序的境外追赃功能并未完全发挥。

    违法所得没收程序确立多年以来，各地司法机关对于违法所得没收申请案件，特别是提起境外申请执行没收裁决的案件，对于案件的申请、审理，法律文书的制作以及没收裁决的境外执行，缺乏实践经验指引和规范指导。迄今为止，世界上相关国家承认与执行中国的没收裁决的数量较少。据相关最高司法机关的披露，我国违法所得没收程序确立10余年来，违法所得没收裁决在境外得到承认与执行的案件主要有两起：江西省上饶市中级人民法院审理的犯罪嫌疑人李华波贪污违法所得没收申请案，是我国第一起请求境外国家承认和执行违法所得没收裁定的案件；湖南省岳阳市中级人民法院审理的犯罪嫌疑人彭旭峰受贿，贾斯语受贿、洗钱违法所得没收申请案，是我国第一起向多国请求承认和执行违法所得没收裁定的案件。这也说明了在长达10余年的时间里，境外国家承认与执行我国生效的违法所得没收裁判的实践效果并不显着。

    纵观相关国家的立法，对于外国没收裁决的承认与执行方式主要有判决和登记的方式。如意大利、美国等就是通过作出判决的方式赋予被请求国没收裁决在本国境内执行的法律效力。英国、澳大利亚等采通过登记的方式直接赋予请求国没收裁决在本国境内执行的法律效力。然而，无论是采取登记方式的国家，还是采取判决方式的国家，没收裁决承认与执行属于国际合作事宜，前提条件是请求国和被请求国之间签订有条约或者是良好的互惠合作关系。但是，由于我国《刑法》第10条对外国刑事裁判消极不承认，法律规范中长期缺乏承认与执行外国刑事裁判的规定。因此，在此情形下，即使我们依据违法所得没收程序对转移到境外的犯罪资产作出了相关裁决，但是其承认与执行情况也会因各国法律的不同以及互惠原则的贯彻实施而有所区别。

    （三）跨境资产返还中资产分享激励作用不明显

    在境外追赃过程中，由于犯罪资产已被转移到境外，基于司法管辖权的地域性，我们无法直接在资产所在国进行执法和司法。有效追回犯罪资产的前提是需要和资产所在国开展针对涉案资产的冻结、扣押、查封和没收等合作。例如，美国法律规定可向外国政府提供协助，帮助外国司法管辖区查找和识别位于美国的国内发生的欺诈犯罪的收益。《加拿大刑事司法协助法》规定，司法部长可授权加拿大总检察长或财产所在地的省检察长依据外国请求作出冻结扣押位于加拿大境内的犯罪所得财产的命令。

    但是，在资产所在国提供相关国际合作时，需要投入大量的人力、物力、财力，有的国家会因此而对他国的请求态度消极，不愿意为挽回别国的损失而付出资源代价。在相关制度中确认和保障提供刑事司法合作主体的物质利益，是鼓励和促进相关国家积极开展国际司法合作的重要动力。尤其在一些案件中，行为人跨境转移犯罪资产的行为在资产所在地国也会构成犯罪，符合国际刑事司法合作中的双重犯罪原则。犯罪资产所在国对涉嫌犯罪人员的有关事项具有管辖权，可以依照其国内法律开展诉讼活动并作出有关的没收财物的裁决。在此种情况下，事实上被没收的财物在权属上已经属于犯罪资产所在国。如果没有建立良性循环的国际司法合作关系，很难将已经没收的犯罪资产无条件地返还给资产流出国。

    为了提高资产追缴的效率，实现资产流入国与资产流出国双方利益最大化，国际上普遍在境外资产返还中适用资产分享制度，以提高资产流入国协助资产流出国实施资产追缴的积极性。但目前为止，我国法律中仅有《禁毒法》第57条和《国际刑事司法协助法》第49条对此有概括规定，相关规定过于原则化，缺乏资产分享的主体、原则、程序以及财产管理等详细规定。我国法律中也没有任何法律授权任何部门有权对外做出资产分享的权限，即使不考虑该行为缺乏明确的法律依据，对于那些由外事部门承诺对外分享的资产，如何具体对追缴的资产进行分享也是一件难事。在既往的资产追缴国际合作实践中，由于双方没有就没收的犯罪收益分享达成共识，导致前期已经有效开展的犯罪收益调查和追缴工作功亏一... -->>

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